徐晋涛：能源结构转型下的统一电力市场建设思考

发布日期：2024-09-19 20:20

来源类型：每日甘肃 | 作者：威廉·桑德森

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9月18日，国家发改委、国家能源局发布《电力现货市场基本规则（试行）》（下称《规则》），旨在加快推进电力市场建设，规范电力现货市场的运营和管理。《规则》还明确了电力现货市场近期建设主要任务。其中，市场主体方面，将稳妥有序推动新能源参与电力市场，设计适应新能源特性的市场机制，与新能源保障性政策做好衔接；推动分布式发电、负荷聚合商、储能和虚拟电厂等新型经营主体参与交易。

此前，北京大学博雅特聘教授、环境与能源经济研究中心主任徐晋涛在接受《北大金融评论》专访时指出，在碳达峰、碳中和目标下，要想实现经济增长向低排放、低能耗、低碳、高生产率转型，就必须推进要素市场改革和能源结构深刻调整，并形成配套的解决方案。

双碳目标下，建立起全国统一的电力市场、打破地区封锁是使可再生能源真正成为中国能源体系的主要能源的关键。此外，推广分布式能源也将对能源结构改革助益良多。

要素市场改革是中国经济低碳增长的驱动力

《北大金融评论》：您指出中国经济过去高速增长的背后是生产要素价格的高度扭曲，这对碳中和目标下我们的经济转型会有什么样的影响？

徐晋涛：北京大学国家发展研究院曾对1998-2008年中国主要出口行业增长的驱动因素进行了分析，分析结果有助于了解中国的经济增长模式。

我们以C-D生产函数的增长核算模型，分解资本、劳动力、技术进步（全要素生产率）和环境投入（碳足迹为近似变量）等生产要素对出口增长的贡献。研究结果发现全要素生产率、环境投入和资本对中国出口增长贡献率显著；全要素生产率对出口增长的贡献率最大，超过一半，其次是环境投入的贡献，中国在加入WTO之前，环境投入对出口增长的贡献率就已达到28％，加入WTO之后增加到37％；剩余的出口增长可归结于资本投入。显然，中国过去的增长实际上是一个高碳的增长、牺牲环境带来的增长。这一结论不同于诺贝尔经济学奖得主保罗·克鲁格曼的观点，他认为亚洲模式、中国模式的增长都是靠资本、劳动力的高强度投入。但实际情况是，在自由贸易情况下，全要素生产率一定会提高，而中国又同时在大量牺牲环境，这就带来了“Good News & Bad News”。

北大国发院副院长黄益平教授对中国增长模式进行了概括，认为中国增长模式的转变，就是由“奇迹式增长”向“常规增长”转变。之所以有“奇迹式增长”，实际是从改革开放以来，我们最终产品价格是逐渐实现了由市场决定，但要素投入保持了长期的管制，有控制的要素投入价格和自由竞争的最终产品价格之间的差距很大，就给企业带来了丰厚的利润。例如在金融要素上，中国的大型国企长期享受着非常低的资本价格，其利润增长相对更为轻松。其他诸如土地等要素，政府干预也比较多，整个要素市场价格向偏低方向扭曲。这其中，环境要素扭曲最为严重。因为没有有效的环保政策就意味着环境要素的价格接近于零，不会有人为清洁的空气和水付费。“奇迹式增长”是靠扭曲要素价格实现的，造就了高消耗高污染的生产方式，这种奇迹式的经济增长是不可持续的。“常规增长”就是要纠正要素市场的扭曲，让市场决定要素价格，让新的价格体系影响企业的技术选择。

《北大金融评论》：在由“奇迹式增长”向“常规增长”转型的过程中，中国环境要素市场的这种扭曲要怎样纠正？

徐晋涛：环境要素通常没有天然的市场，需要政府的经济政策使其产生价格。主要的经济政策手段包括税收和排放权交易。但碳排放交易能否成功，取决于市场主体的参与意愿，而参与意愿怎么形成，在中国确实是一个需要解决的问题。按现在政策设计者的思路和节奏，预计未来两三年内，发电行业的全国统一市场可以建成和运行；四五年内，所有的主要排放部门加入碳排放交易市场；到2030年，碳排放交易市场建设完成并能良好运行。在没有其他外力影响下，这样的节奏基本是可行的。

碳税是中国碳减排的较优选择

《北大金融评论》：碳税与碳交易均是碳减排的重要工具，为什么您会认为对于中国而言，碳税优于碳交易？

徐晋涛：现在有一两个因素可能会给碳交易市场的建设带来意外冲击，即欧盟和美国的边境调整政策。欧盟的边境调整政策将从2023年开始实施，其实质就是要征收碳关税。其作用机制在于，一旦一个经济区实打实地推进二氧化碳减排，其碳价就必然会迅速上升，碳价迅速上升就意味着制造业的成本也会大幅度上升，这些制造业企业就一定会推动决策者实施边境调整政策，以保护自己产品的市场竞争力。简言之，边境调整政策下，进口到欧盟的电视机，其生产过程中的碳排放要交同样多的碳价格，但如果本国的碳价跟欧盟的碳价一样，进口到欧盟就可以免交碳关税。基于此，向欧盟出口产品的国家就没有任何理由不收碳税，因为不收就要向欧盟交碳关税，所以边境调整政策在倒逼出口国在国内建立碳价格体系。对于中国而言，要快速响应欧盟的边境调整政策，只能靠征收碳税，因为碳税相较于碳交易更易于测算和执行。

对中国影响更大的还是美国呼之欲出的边境调整政策。美国前总统奥巴马在气候行动上比较激进，早在2009年，奥巴马政府已经有了清洁能源法草案，提出了边境调整的思路。2020年美国总统大选中，拜登竞选纲领里很重要的一个内容就是重返巴黎协议。最近拜登政府宣布到2030年美国二氧化碳排放量比2005年的基准水平降低50％。要实现这一目标，只能通过经济政策，如碳交易或碳税，因为美国政府无法通过行政手段关闭企业。那么美国也会实施边境调整机制。

因此，如果在未来几年，欧盟、美国先后征收碳关税，中国国内征收碳税的必要性就增大了。中国近期经济复苏和增长的主要动力仍然是出口，而美国和欧盟仍然是中国的主要贸易伙伴，其边境调整政策必然会对我们的贸易部门形成巨大冲击。类似于中国加入WTO，只是WTO是取消关税或者非关税壁垒，而边境调整政策是增加关税，因此过去受益于WTO而腾飞的产业，这次受到的冲击预计也将最大。

当然，对于中国而言，征收碳税的优点也很明显。事实上，中国环保最弱的环节在地方政府。过去政府出于税收、就业等因素考虑，环境执法的积极性不高，某种程度上还会掩护企业排放。而以地方税形式征收碳税，相当于给予地方政府一项激励，类似于检查偷税漏税，政府有积极性严格监督企业，减少市场失灵。同时地方政府增加了税源，其“Grabbing Hand（掠夺之手）”就会相对弱化，进而减少政府对经济的其他形式的干扰，提升本地市场上劳动力和资本要素的配置效率。

《北大金融评论》：也有观点认为碳税无法控制碳排放总量，企业多交税就可以多排放，您怎么看？

徐晋涛：这不是一个价值判断问题，而是一个效率问题。即只要企业为所有的排放都交了税，这些排放行为就应该是合法合理的。事实上，企业是理性经济人，会衡量缴税的费用和减排的成本，并根据税率调整自己的技术选择。是否会多排，这取决于政策设计，如果税率非常高，排放带给企业的边际收益远远低于交税的成本，企业就会自动减排。对于地方政府也是，如果地方政府要多收税，本地企业投资就会下降，企业就会少来，地方政府收税跟企业增加投资是矛盾的，所以最后还会是一个均衡的结果。

《北大金融评论》：有观点认为，中国在征收碳税时最好从供给端征收，但生产的原动力是消费，碳减排“需求侧管理”也意义重大，您认可从需求端征税吗？

徐晋涛：我个人认为减排的核心还是生产端。因为任何产品的生产几乎都有清洁生产的技术，从这一点来看，高碳排放过程中，消费是没有过错的，而是生产的技术选择出了问题。事实上，当我们向生产者征收碳税时，并不是生产者承担了所有的费用，消费者也会承担自己的一部分，具体的比例取决于具体的行业性质。碳减排必然会对消费产生遏制，而关键在于供给侧的技术的变化。

引入市场机制，探索基于自然的碳中和方案

《北大金融评论》：您曾多次强调，我国气候战略过去比较重视工业减排、能源结构，而像生态系统工程，特别是像森林碳汇，则没有受到足够的重视，这是为什么？

徐晋涛：先看两个例子。第一，中国 2009 年在联合国气候变化峰会上向国际承诺，到 2020 年单位 GDP 二氧化碳排放要比 2005 年下降 40%-45%，同时使人工造林面积在 2005 年的基础上增加 4000 万公顷。但这 4000 万公顷人工林的碳汇并未核算进 40%-45% 的贡献率里，如果算进去，中国二氧化碳排放强度可能会是下降 45%-50%。第二，目前占全国森林面积大部分的天然林实行全面禁伐，给全社会的印象是国家花费巨资在保护森林生态系统。从气候行动的角度看，这样做未必是合理的政策选择。退化的天然林有可能是净的碳源，而不是碳汇。单纯禁伐的政策很可能是在拖国家气候行动的后腿。出台天然林禁伐政策在生态保护效益方面，特别是在对国家气候战略的影响方面显然缺乏科学论证。

《北大金融评论》：碳中和目标下，我们应如何科学看待森林碳汇的作用？

徐晋涛：目前，中国森林面积大概占国土面积的22%， 这其中60% 是天然林，而天然林中约 2/3 是国有林， 1/3 是集体林。国家从 2016 年开始实施天然林全面禁伐， 主要是因为过去国有林砍伐太多，而 2000 年实施的天然林保护工程效果也欠佳。但从气候行动上讲，天然林全面禁伐仍有待商榷，因为只有健康的生态系统才是碳汇，不健康就是碳源。2008 年《自然》杂志发表的一项研究报告表明，仅甲虫的影响就能将不健康的森林变成大型的净碳源。因此，碳中和目标下，要求这些退化的天然林改造成蓬勃生长的人工林，它生长过程中吸收二氧化碳，长到中年时砍下，然后再种植小树转而吸收二氧化碳，砍下的木 材可用于建筑行业，替代钢筋水泥的高碳产品，进一步减少碳排放。森林是可再生资源，可再生资源只有进行合理的经营利用，其价值才会真正显现。

因此，我国应该在国有林区进一步引进市场力量，允许一部分天然林可持续经营，通过积极的人工干预来提升森林生产力，这样才会对国家碳中和目标做出贡献。我国东北地区的自然条件与加拿大、北欧接近，而瑞典 30% 的一次能源都来自于森林，是可以生产出高燃烧值的生物质能源，其排放的二氧化碳并不多，我们应积极学习。

所谓碳中和，核心就是要降低成本，而森林碳汇就是我们成本较低的方案，用它来吸收二氧化碳排放，这样化石能源就可以不用减到零排放，可能减到 80% 就可以，剩下的就由生态系统来吸收。所以我们还有 20% 的化石能源能够继续使用，但中国作为一个大国已经向世界完成了自己的承诺。

能源结构调整的关键在于破除能源体制障碍

《北大金融评论》：业内分析认为，要实现 2060 年碳中和，一次能源结构要从化石燃料占 85% 变为可再生能源占 85%。从经济学角度来看，这场能源变革会对中国经济带来哪些影响？

徐晋涛：经济学界普遍认为，受人口红利消失、老龄化社会影响，中国经济转型趋势主 要是从劳动密集型向资本密集型和技术密集型转型。从环保角度讲，增长模式的转变，就是从高排放、高能耗、高碳、低生产率向低排放、 低能耗、低碳、高生产率转型。

但实际上，过去中国的资本密集型行业绝大部分都是高污染行业，例如跟金属有关的行业多是资本品生产者，伴随着非常高的污染。 中国经济向资本密集方向转型是正确的，但要选择一条特殊的道路，即绿色低碳的道路。绿色低碳的核心是要转换既有能源结构，中国在可再生能源方面有非常大的优势，已经可以向 世界各国出口可再生能源的技术和设备，只要坚定地推行碳达峰、碳中和政策，能源变革促成经济转型是有希望的。

《北大金融评论》：在能源转型过程中，如何保证能源系统的安全？

徐晋涛：所谓能源安全，主要是中国的石油天然气等化石能源需要进口，需要进口就容易不安全。为了能源安全，我们要寻求国际合作，要在很多国家和地区开展能源项目投资等。但这些是传统能源安全思路下的举措。目前， 欧洲主要国家都已宣布到 2050 年实现碳中和， 其中可再生能源将占能源结构的 80% 以上。从长期来看，石油将越来越不值钱，因为需求将不断减少直至为零。

就中国而言，我们以后可能不存在能源安全问题，如果重视可再生能源发展，走绿色低 碳的道路，能源安全就是一个历史政策。这是因为，一方面，中国国土辽阔，不仅风光资源丰富，生物能资源也非常丰富，完全可以自给自足 ；另一方面，中国可再生能源技术发展非常快，以光伏行业为例，2007 年到 2017 年 10 年间，中国光伏发电的度电成本下降了 90%。目前比较薄弱的环节是储能，但投资资金也已经大举布局了。

《北大金融评论》：您觉得我国目前发展可再生能源还存在哪些挑战？

徐晋涛：能源体制改革刻不容缓。过去一个重要的改革方向就是要削弱国家电网的垄断地位。过去 20 年，国家也进行了多次尝试。2002 年 2 月，国务院出台《电力体制改革方案》， 即“5 号文”，其中最重要的措施就是厂网分开， 重组国有电力资产，将国家电网切分为区域性电网，设立华北、东北、西北等电网公司，但售电业务仍未在产业组织结构层面上实现任何形式的分离，这就导致了试点失败。其中把南方电网当作改革的实验田，按照市场化的经营思路去发展，还是取得了一定成绩，如实现了“西电东送”等。

但要想使可再生能源真正成为中国能源体系的主要能源，体制上还需有几个突破。

首先，解决电力资源区域封锁问题。我国风光资源丰富， 但也存在资源分布不均的问题，西部可再生能源资源丰富， 但经济规模较小，供给显著大于需求。要利用好可再生能源， 就必须推进“西电东送”，但东送途经众多省市，而地方政 府在区域电力供销方面扮演着重要角色，这就必须要处理好地域间利益协调问题。近年来，火电行业产能过剩非常严重，发电设备利用小时数逐年下降，许多省市几乎都是百分之四五十的产能过剩，导致火电大省几无可能购买其他地方的风电，如有需要，也是让本地的火电厂恢复生产， 这样还可解决本地就业等民生方面的问题。因此，能源结构调整，势必要建立起真正的全国统一的电力市场，打破地区封锁和地方保护主义。

其次，推广分布式能源。中国风电、光伏等新能源资源分布中，大型风光资源分布不均匀，小型风光资源遍地都有。但在中国东部地区发展屋顶光伏等分布式能源，面临的最大问题是产权问题。农村家庭一般都有屋顶产权， 推进光伏发电没有产权障碍；城市发展分布式能源面临产权问题。如果国家支持力度大些，以分布式能源弥补煤改气、 改电工作中遇到的不足，也许对能源结构改革助益良多。

《北大金融评论》：可再生能源发展的路径相对明晰， 但传统化石能源行业要如何转型呢？

徐晋涛：传统化石能源行业正在把自己过去赚的钱用在可再生能源发展上，寻求“软着陆”。例如，中石化未来5-15年规划中，计划把自己由能源公司变成化工原料公司。现在电动汽车已进入普通家庭，氢能汽车发展也非常快，目前氢能汽车主要还是用作商用车、大型货运车，但预计5年后就能跟电动汽车展开竞争。中石化已在加速布局加氢站，“十四五”期间拟建 1000 座加氢站或油氢合建站。

国家“双碳”目标对市场有强大的引导作用。我们看到企业和投资领域已经在作出积极的响应，新的低碳技术发展很快。加上正确的政策引领，我国能源结构的转型形势是好的，成效在未来十年会显现出来。

本文刊登于《北大金融评论》第8期

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